Понятие государственных органов внешних сношений, их виды и функции

Понятие и виды органов внешних сношений

Дипломатия как деятельность по осуществлению внешней политики государства немыслима и непонятна без уяснения того, кто действует, какие органы государства и должностные лица осуществляют эту деятельность.

То же самое надо сказать и в отношении дипломатической службы. Дипломатическая служба представляет собой служебную деятельность совершенно определенных государственных органов и должностных лиц.

Каковы государственные органы внешних сношений, деятельность которых носит дипломатический характер?

Система органов внешних сношений, исторические типы и классовая сущность этих органов.

Государственные органы внешних сношений по месту их нахождения и деятельности можно разделить на две группы:

1. центральные органы внешних сношений государства;
2. зарубежные органы внешних сношений государства.

Группа центральных (внутренних) органов внешних сношений государства, в свою очередь, распадается по характеру их функций и правовому основанию их существования еще на две группы:

1. органы общеполитического руководства, установленные и определенные, как правило, конституциями государств; эти органы выполняют общеполитические функции;
2. органы специальных (экономических, отраслевых, ведомственных) отношений с другими странами.

Некоторые из этих органов учреждаются и действуют также на основе конституций государств; другие — на основе иных нормативных актов государства, текущего законодательства, указов, правительственных постановлений или внутриведомственных распоряжений.

Взаимоотношения таких специализированных государственных органов внешних сношений с аналогичными или подобными органами других государств обычно регламентируются специальными международными соглашениями, конвенциями или установившимися в международном общении обычаями и традициями.

Деятельность органов внешних сношений первой группы имеет дипломатическую природу.

Деятельность органов внешних сношений второй группы не носит дипломатического характера, и служба в этих органах не является в своей основе дипломатической службой; деятельность таких органов имеет специализированное направление, определяемое профессиональным характером того или иного органа, от которого эта деятельность исходит, например деятельность органов при ведомствах связи, почты и телеграфа и пр.

Центральные органы внешних сношений

К центральным конституционным органам и должностным лицам внешних сношении относятся:

• высшие законодательные органы власти, обычно избираемые населением страны;
• глава государства — единоличный или коллегиальный;
• правительство и министерства

Из истории определения функций в области внешних сношений

Осуществление определенных функций в области внешних сношений законодательными органами власти восходит еще к древним рабовладельческим государствам.

Так, решение вопроса о войне и мире, ведение переговоров с иностранными государствами и окончательное суждение по вопросам этих переговоров, назначение дипломатических миссий и послов в иностранные государства и т. п. в Древнем Риме входило в функции римского Сената.

В период средневековья в тех государствах, в которых существовала республиканская форма правления (что было исключением), основные вопросы внешних сношений входили в функции представительных законодательных органов власти.

Известно, что в условиях средневековья государствами с республиканской формой правления были некоторые города, например в Италии — Генуя, Венеция и др.

Эти итальянские города вели оживленную дипломатию, причем первый известный профессиональный дипломат и теоретик дипломатии феодального типа-—Макиавелли — был выходцем именно из такого города-республики.

Однако в период феодализма осуществление высших функций в области внешних сношений представительными государственными органами — явление нетипичное, поскольку типичной формой феодального государства была монархия.

При монархической форме правления также имелось некоторое подобие представительных органов, формируемых из представителей либо только дворянской знати, либо также и из представителей нарождавшейся буржуазии (центральной социальной силы так называемого третьего сословия).

Но эти представительные органы носили сугубо консультативный характер и ни к чему не обязывали монарха.

Короли Испании, Франции и других феодальных государств обычно созывали эти органы в тех случаях, когда необходимо было устанавливать новые или увеличивать старые налоги, необходимые для ведения войн.

Именно такую роль при испанских королях играли испанские Кортесы; при французском’—Генеральные Штаты и т. д.

С приходом буржуазии к власти в большинстве европейских государств устанавливалась республиканская форма правления, а с нею в конституциях, как бы в противовес монархизму, особенно его крайнему проявлению — абсолютизму, представительные выборные органы государственной власти провозглашались высшими органами как в области внутренней политики, так и во внешних сношениях государств.

На первых порах, особенно в условиях буржуазных революций, парламенты, будучи органами борьбы буржуазии против феодализма, действительно играли важную практическую роль во всей политической жизни, в том числе и во внешних сношениях с иностранными государствами.

Однако впоследствии, когда буржуазия утвердилась у власти, когда весь исполнительный и судебный аппарат стал таким же выразителем интересов буржуазии, как раньше парламент, а в парламент по мере развития рабочего движения стали проходить представители рабочего класса, представительные законодательные органы были низведены до уровня второстепенных органов и основные функции внешних сношений утвердились за исполнительной властью Формально, однако, в конституционном порядке парламенты все же по-прежнему рассматриваются как высшие органы и при решении основных вопросов внешней политики и внешних сношений.

В условиях империализма, и особенно в период общего кризиса капитализма, в результате так называемого делегированного законодательства, проведения различий между договорами и соглашениями, требующими ратификации, и так называемыми исполнительными или административными международными соглашениями роль парламентов в области внешних сношений все более падает.

Об этом процессе снижения роли парламента довольно откровенно говорят многие буржуазные исследователи и публицисты. «…Мы живем, — отмечала западногерманская газета “Нюрнбергер нахрихтен”, — не в демократии старого стиля, а при своего рода режиме директории, где парламент лишь время от времени играет роль хора в античной трагедии, оттеняя ход действия то громким, то тихим рокотанием…».

Различные комиссии или комитеты по иностранным делам, которые юридически считаются органами парламентов, оказываются в действительности органами, которые скорее отстаивают предложения исполнительной власти, чем осуществляют контроль парламента за правительственными органами.

Это достигается обычно путем определенного классового и персонального подбора депутатов, которые входят в соответствующие парламентские комиссии и комитеты по иностранным делам.

Тем не менее конституционно парламенты во всех современных государствах с республиканской формой правления решают такие кардинальные вопросы внешних сношений, как вопросы войны и мира, а в ряде стран — даже утверждение послов, направляемых в иностранные государства. 

В 70-е годы 20 века в связи с острой борьбой между исполнительной властью (президентом и правительством) и конгрессом в США по вопросам внешней политики, поскольку война во Вьетнаме и всей Юго-Восточной Азии, развязанная в 60-х годах 20 века, вызвала широкое недовольство в американском народе, возникла необходимость в повышении роли представительных учреждений США — сената и палаты представителей и в некотором ограничении прав президента и правительства во внешнеполитических акциях, особенно в области применения вооруженных сил за границей.

Это достигнуто принятием ряда законов, ставящих действия президента и правительства США в определенные рамки и в зависимость от прямых решений конгресса США по данным вопросам.

В государствах с монархической формой правления высшим государственным органом внешних сношений формально является монарх — король, император В так называемых конституционных монархиях его власть формально ограничивается парламентом, что означает в современных условиях ограничение в пользу исполнительных, правительственных органов

Совершенно иное место занимают и имеют значение представительные высшие законодательные органы власти в социалистических странах.

Здесь избираемые народом высшие законодательные органы государственной власти являются фактическими и полновластными органами в области определения внешнеполитического курса страны; они решают вопросы войны и мира; заслушивают отчеты правительства о внешнеполитической деятельности и после обсуждения принимают специальные постановления, в которых дается оценка деятельности правительства в области внешних сношений и всей проводимой правительством внешней политики. Они ратифицируют международные договоры Роль высших законодательных органов власти в области внешних сношений социалистического государства, например в СССР, проявляется также в непосредственных обращениях к парламентам других стран по вопросам внешней политики

Глава государства, правительство, министерство иностранных дел

Вторым центральным органом внешних сношений государства является глава государства — единоличный или коллегиальный. Главой государства с республиканской формой правления является обычно президент. Сайт президента России.

С точки зрения осуществления внешних сношений, повседневного представительства государства в международных отношениях и повседневного руководства всеми внешними сношениями глава государства является высшим органом внешних сношений Это и понятно.

Во-первых, осуществление внешних сношений — это уже область исполнительных органов государственной власти.

Во-вторых, повседневное представительство государства в международных отношениях и руководство международными отношениями и внешней политикой данного государства не могут осуществляться парламентскими органами в силу сессионного характера деятельности этих органов; внешние же сношения государства протекают повседневно, а не сессионно. 

Конкретный объем деятельности и ответственности главы государства в области внешней политики определяется конституцией.

Глава правительства также представляет государство и его правительство во внешних сношениях в рамках своих полномочий и ведет повседневную оперативную деятельность в этой области.

Правительство России.

Глава правительства может без каких-либо особых полномочий принимать участие в заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН и других международных организаций. Достаточно было бы присутствия главы правительства, чтобы он мог принять участие в заседаниях на основании своих полномочий как главы правительства.

Министр иностранных дел, являющийся по своим полномочиям и функциям повседневным руководителем ведомства внешних сношений каждого государства, осуществляет сношения с другими государствами также без специальных на каждый случай полномочий.

Министр иностранных дел может без особых полномочий представлять свое государство и правительство на заседаниях Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности ООН и т. д.

Таким образом, глава государства, глава правительства и министр иностранных дел выполняют функции в области внешних сношений без особых на то полномочий.

При этом они пользуются при выездах за границу всеми общепризнанными правами и дипломатическими привилегиями, в частности личной неприкосновенностью, неподсудностью, правом шифрованной переписки, и некоторыми почетными привилегиями, например правом подъема флага представляемого ими государства на их машинах, на здании резиденции, где они останавливаются, и т. д.

Повседневную оперативную деятельность по осуществлению внешних сношений государства осуществляет ведомство иностранных дел. К группе центральных органов относится центральный аппарат этого ведомства. Однако ведомство иностранных дел, возглавляемое министром иностранных дел, осуществляет также руководство и зарубежными дипломатическими представительствами данного государства.

Кратко отметим еще некоторые центральные органы внешних сношений, выполняющие не политические, а специализированные функции.

К этой группе органов относятся органы технических и культурных связей с различными странами, действующие не на основе конституции, а на основе межправительственных или международных соглашений, конвенций и т. д.

Такие органы учреждаются при ряде ведомств и министерств, которые по сути своей деятельности неизбежно связаны с международными отношениями, имеют международные связи, например министерство связи, почт и телеграфа.

Это ведомство всегда осуществляло повседневную связь с заграницей, ибо, поскольку существует международная почтовая связь, международная телеграфная связь, радиосвязь и т. д., без установления контакта с другими государствами в этих областях невозможно нормальное функционирование такого ведомства.

Поэтому ведомства такого характера имели и имеют, как правило, отделы международных отношений во всех государствах, имеют специальных должностных лиц, знакомых с международными связями, владеющих иностранными языками и поддерживающих контакты с аналогичными ведомствами других стран. То же относится и к авиасвязи, особенно развитой в настоящее время.

Министерство иностранных дел является основным звеном, непосредственно осуществляющим внешнюю политику иностранных дел государства.

Министерство иностранных дел повседневно представляет правительство и государство за границей во внешних сношениях и в центре страны, то есть в своих отношениях с послами, представителями иностранных государств, которые либо аккредитуются в данной стране, либо прибывают в страну по тому или иному поводу.

Министерство иностранных дел ведет оперативную деятельность по осуществлению внешней политики государства.

Оно систематически подготавливает информацию для правительства по вопросам внешней политики, предложения правительству и реализует принятые решения в этой области.

В ряде стран министерство иностранных дел ведет систематическое наблюдение за деятельностью всех ведомств, которые в своей работе соприкасаются с вопросами внешней политики и сношений с иностранными государствами, и оказывает этим ведомствам помощь в осуществлении задач, возложенных на них правительством.

Министерство иностранных дел повседневно руководит дипломатическими представителями за границей, как постоянными, так и временными, ведет подготовку внешнеполитических кадров, влияет на деятельность печати и средств внешней пропаганды по вопросам внешней политики, руководит, как правило, разработкой архивных материалов в области внешней политики и изданием официальных документов по вопросам внешней политики.

В соответствии с этими общими задачами и характером всей работы центрального аппарата строится и структура этого аппарата.

Зарубежные органы внешних сношений

Обратимся теперь ко второй группе государственных органов внешних сношении — к зарубежным органам.

Их можно подразделить на две категории:

1. Постоянные органы — это те органы, которые изо дня в день ведут работу за границей, представляя интересы своего государства. Речь идет о посольствах и миссиях, о представительствах в международных организациях и т. п.
2. Временные органы — это различные делегации, отдельные представители, посылаемые за границу, а также так называемые наблюдатели на международных конференциях, съездах, в международных комиссиях, наконец, отдельные представители на государственных юбилеях, коронациях и т. п. Иногда, когда специальный представитель в таких случаях не посылается, тот посол, который постоянно находится в стране пребывания, уполномочивается присутствовать на церемонии в качестве чрезвычайного посла.

Постоянные зарубежные органы внешних сношений по характеру своей деятельности, по функциям, которые они выполняют, могут быть дипломатическими органами, например посольства, миссии, представительства при Организации Объединенных Наций.

Международно-правовое положение консульств близко к международно-правовому статусу дипломатических представительств, но не идентично ему.

Представительства на различных технических или специализированных, отраслевых выставках и конгрессах тоже не носят дипломатического характера; члены этих представительств не имеют дипломатического паспорта, а выезжают с общегражданскими или служебными паспортами. Такие представительства могут носить как постоянный, так и временный характер.

Таким образом, по функциям среди зарубежных государственных органов внешних сношений различаются дипломатические и недипломатические органы.

Карта сайта – информация по истории дипломатии и международным отношениям. Основы дипломатической службы. Мотивационные статьи. Цитаты.